谈俊深度解析：美国加密货币政策大变局，影响几何？如何应对？

[摘要]

作为全球主要的加密货币市场之一，美国对加密货币的发展正在由强监管为主转向促发展为主。其原因既受美国加密货币行业持续发展的影响，也与加密货币行业大力游说、共和党“小政府”的传统经济政策取向密切相关。美国加密货币发展政策调整不仅会加快美国及全球加密货币发展步伐，对全球储备资产格局、国际货币体系等也将产生较大影响，同时也会给我国带来一些挑战，如短期内因比特币价格波动而导致的金融动荡风险可能加大，人民币国际化及我国在全球数字货币领域面临的竞争压力加大等。需要统筹做好应对，做好全球加密货币发展跟踪工作，适度调整我国加密货币发展思路，在特定地区试点逐步恢复和放开加密货币发展，切实做好风险防范工作，主动参与加密货币全球治理。

作者简介：谈俊，中国国际经济交流中心美欧研究部欧盟研究室主任、副研究员、博士。

文章来源：《开放导报》2025年第2期

引用格式：谈俊.美国加密货币政策调整：原因、影响及应对[J].开放导报，2025（2）：75-85.

加密货币是数字技术创新发展的重要产物。自2009年首枚比特币（Bit coin）出现后，全球加密货币逐步发展，市场活跃度日渐提高，种类逐渐增多，交易规模不断增大，比特币、以太坊（Ethereum）等代表性加密货币价格在波动中不断走高，加密资产市场结构快速演进，与传统金融体系关联度显著上升（赵雪情和王唯至，2025），对全球金融市场和经济体系的影响日益显现。美国作为全球最主要的加密货币市场之一，其加密货币发展政策演进具有代表性，对近年来美国加密货币发展政策进行深入研究，有助于更好研判全球加密货币发展趋势及潜在影响，助力我国做好相关应对工作。

01

美国加密货币发展政策正从强监管为主向促发展为主转变

（一）特朗普1.0时期美国对加密货币监管力度逐步加强

1. 特朗普1.0时期之前，美国对加密货币监管力度较小

在美国加密货币行业发展初期，加密货币作为一项新生事物，人们对其认识尚不深入，加之其价格较低，市场规模有限，对金融市场和经济体系的影响尚不显著，如2009—2013年，比特币平均单价仅分别为0.003美元、0.06美元、2.47美元、5.27美元和13.3美元；其流通市值长时间低于100亿美元，如2013年4月底为12.95亿美元，2016年4月底为70.4亿美元。这一时期，美国政府及相关部门没有对加密货币行业进行系统性规范管理，加密货币市场上的投机因素没有得到及时有效抑制，诈骗、洗钱和网络攻击等风险事件时有出现，美国监管部门也主要通过罚款手段对违规违法主体进行约束。2013—2016年，美国证券交易委员会（SEC）对加密货币公司的罚款总计约0.5亿美元，总的执法次数为6次（表1）。

2. 特朗普1.0时期，美国政府对加密货币行业监管力度逐步加大

随着加密货币价格不断走高，市场规模快速扩大，与加密货币相关的违规违法行为也逐渐增多，如加密货币交易平台不仅面临黑客攻击和盗窃风险，也面临洗钱犯罪风险、欺诈风险、内幕交易和市场操纵风险以及用户资金被挪用风险（邓建鹏和李铖瑜，2024），加密货币被恐怖组织用于融资及其他特定金融活动，也成为重要的风险来源（王沙骋，2025），而比特币等主要加密货币价格大幅波动，特别是短时间内价格大幅下跌导致众多投资者爆仓，加大了金融市场风险，引发各界对加密货币内在价值的质疑。

特朗普在首个任期对加密货币发展总体上持不支持态度，曾多次在公开场合抨击和批评加密资产。2019年7月，特朗普在推特上首次对比特币和加密货币进行公开评论，表示加密货币“不是货币”“其价值非常波动，且基于稀薄的空气”，并认为“未受监管的加密资产可以促进非法行为，包括毒品交易和其他非法活动”。

受特朗普上述立场影响，美国政府相关部门加大了加密货币行业监管力度。2020年6月，美国财政部发布一系列新规，提出了更加严格的KYC（know your customs：了解你的客户）和AML（anti-money laundering：反洗钱）要求，重点是针对加密货币交易所和钱包服务商。2021年5月，美国财政部明确表示，针对加密货币可能为包括逃税在内的非法活动提供便利问题，将对加密货币市场和相关交易采取更加严格的监管措施，并建立新的金融账户报告制度，将加密货币和加密资产交易账户以及接受加密货币的支付服务账户纳入政府监测范围，同时还规定市值超过1万美元的加密资产相关交易需向美国国税局报备。2017—2020年，美国SEC对加密货币公司的罚款总额达到15.17亿美元，执法次数总和也大幅增加到60次，其中仅2019年和2020年两年的执法次数之和即达到42次（表1）。

特朗普首个任期内，比特币价格虽然也有一定幅度的波动，但价格总水平在绝大多数时间内低于2万美元。然而一个值得关注的现象是，在其第一任期最后阶段，比特币单价出现大幅上涨，从2020年6月1日的9802美元上涨至2021年11月8日的65583美元，涨幅达到569%，同时期，流通市值从1789亿美元提高至6517亿美元，涨幅高达264%（图1）。比特币价格的这一变化体现出：一方面，市场供求是决定比特币价格变化的主导力量，美国政府加强监管无法改变价值规律的作用；另一方面，以比特币为代表的加密货币，与央行法定数字货币类似，均是数字技术创新发展的产物（谈俊，2021），其出现和发展一定程度上具有必然性，需要综合考虑加密货币的内在特点、发展规律以及发展态势等多个因素进行科学引导和监管。

图1 2017—2024年比特币价格及流通市值变化情况

综合来看，加密货币发展初期以及特朗普首个任期内，美国加密货币发展政策着力点，更多在于防范和应对加密货币领域的违规违法事件对投资者和金融市场稳定的冲击，但美国政府并没有出台专门支持加密货币发展的政策，加密货币的发展壮大更多是市场机制作用的结果。

（二）拜登政府时期加强监管旨在使美国加密货币发展进入规范化轨道

1. 美国加大对加密货币公司违法违规行为罚款力度未能减少这一领域的风险事件

拜登政府时期，比特币价格水平较特朗普时期有显著提高，且价格波动程度也更大。从图1的数据来看，2021年4月12日，比特币单价突破6万美元，达到61386美元，较2020年底的29396美元上涨108.8%，而2021年5月31日又下跌至36773美元，较4月12日下跌40.1%；特别是进入2024年后，比特币单价一路上扬，从年初的43834美元上涨至12月17日的107322美元，涨幅高达145%，在价格大幅上涨带动下，2024年比特币流通市值也从8586亿美元增加至21151亿美元。

在加密货币市场不断发展壮大的同时，美国政府也加大了对加密货币公司违法违规行为的处罚力度，但这一做法并未减少加密货币领域的风险事件。2021—2023财年，美国SEC对加密货币公司的执法次数累计达到71次，罚款金额合计11.6亿美元（表1）。美国联邦调查局（FBI）互联网犯罪投诉中心（IC3）的数据显示，2021年，IC3共收到847376起投诉，其中加密货币犯罪投诉居第三位，全年因加密货币造成的损失达到16亿美元；2022年，投资诈骗损失总额达到33.1亿美元，相比2021年增长127%，其中，加密货币投资诈骗损失从2021年的9.07亿美元提高至25.7亿美元；2023年，与加密货币相关的金融诈骗犯罪总损失超过56亿美元，其中，投资、技术支持、个人信息泄露的犯罪损失金额居前三位（表2）。

2. 多头分散监管削弱了美国政府对加密货币的监管成效

美国SEC等相关部门从自身职能出发对加密货币进行定义，并在此基础上设立具体监管规则，当加密货币公司违反规则时，即对其进行相应处罚。如2013年，美国财政部将比特币定义为虚拟货币，加密货币交易所和管理机构被归类为货币服务企业，因而要接受美国金融犯罪执法网络（FinCEN）的反洗钱政策监管。2014年，美国国税局（IRS）发布的《投资者指南和规则》将加密货币视为财产而不是货币，当消费者使用加密货币购物时，需要先将加密货币兑换为现金，如果消费者持有这些比特币不超过一年并出售，所得现金将会被征收所得税；如果消费者持有时间超过一年并出售，将被征收资本利得税。2015年，美国商品期货交易委员会（CFTC）将比特币和以太坊归类为商品，并将其交易纳入监管范畴，2018年3月，美国布鲁克林地区法院做出裁定，CFTC有权将加密货币视为“商品”。2017年，SEC提出，首次代币发行（Initial Coin Offering，ICO）属于证券发行，应向SEC注册并遵守相应监管要求。

拜登政府时期，美国对加密货币进行多头分散监管存在的问题在于：一方面，各自为政的监管措施没有实现监管领域全覆盖，存在监管空白，为一些风险性事件的出现创造了条件；另一方面，多头监管的模式对加密货币公司同一违规违法事件存在重复处罚现象，且各部门处罚标准不统一，这不仅容易引发市场主体对美国监管执法体系公平科学性的质疑，也会降低加密货币公司创新发展意愿。

3. 拜登政府加密货币监管政策旨在实现创新发展与风险防范的总体平衡，确保美国在加密货币领域处于全球领先位置

2022年3月9日，美国总统发布《关于确保数字资产负责任发展的行政命令》，该行政令明确指出，“数字资产包括加密货币、稳定币和中央银行数字货币（CBDC）”，并列出美国在数字资产方面的六大政策目标，分别为：一是保护美国的消费者、投资者和企业；二是保护美国和全球金融稳定，降低系统性风险；三是减轻滥用数字资产带来的非法金融和国家安全风险；四是加强美国在全球金融体系以及技术和经济竞争力方面的领导地位，包括通过负责任的发展支付创新和数字资产；五是促进获得安全和负担得起的金融服务；六是支持促进负责任地开发和使用数字资产的技术进步。在这六项政策目标中，前三项着眼于防范加密货币领域重点风险，其中第一项和第二项风险属于数字资产发展中的内生性风险，是与数字资产相伴而生的，而第三项风险则属于非法金融风险，如经由加密货币渠道的洗钱、网络犯罪、恐怖融资等；后三项政策目标则聚焦于加快美国数字资产发展，以保持美国在全球数字资产领域的领先地位。

针对加密货币的监管，该行政令明确提出，“数字资产发行人、交易所和交易平台以及可能增加金融稳定风险的中介机构，应根据‘同一业务、同一风险、同一规则’的一般原则，酌情遵守管理传统市场基础设施和金融公司的监管和监督标准”，这一“一般原则”意味着拜登政府在加密货币监管中，将实行统一标准，对特定违规违法事件将只进行一次处罚，这有助于避免出现前述多头分散监管模式对加密货币交易所、交易平台及中介机构的重复处罚现象，一定程度减少不合理监管政策对加密货币发展的抑制。

除改善监管外，拜登政府也仍然支持美国加密货币行业的创新发展。2021年4月14日，美国最大的加密货币交易所Coinbase在纳斯达克成功上市，成为全球第一个上市的加密货币交易所。2024年1月11日，美国SEC批准11只现货比特币交易所交易基金（ETF）上市交易，这一举措进一步提高了比特币市场的透明度，拓宽了美国市场加密货币的投资渠道，走出了加密货币创新发展的重要一步。截至2024年10月4日，美国11支现货比特币ETF持有比特币92.7万枚，持有的总资产已达到524亿美元。

美国SEC批准现货比特币ETF正式上市后，又多次批准现货比特币ETF期权上市交易，如2024年9月，SEC批准贝莱德（BLK.US）现货比特币ETF期权上市和交易；2024年10月18日，美国SEC批准多个现货比特币ETF期权在纽约证券交易所和芝加哥期权交易所上市和交易。与现货比特币相关的金融衍生产品逐步增加，为投资者提供了更多合规交易产品，拓展了市场的广度和深度，有助于加快美国加密货币行业发展。

该行政令还提出了拜登政府的CBDC政策和行动，认为美国发展CBDC对于促进高效且低成本的市场交易、降低私营部门管理数字资产所带来的风险、保持美元国际货币体系核心地位等具有积极意义。但也指出，在正式推进CBDC工作之前，要对美国CBDC相关的一系列重大问题进行全面研究，主要包括：对美国经济增长的影响、对金融包容性的影响、CBDC与私人部门管理的数字资产之间的潜在关系、其他国家CBDC的发展对美国金融中心地位的潜在影响，以及美国CBDC对非法融资、国家安全和人权的影响等。总体来看，拜登政府将CBDC作为其数字资产政策的重要组成部分，且对CBDC发展总体上持支持立场，没有将其与比特币等加密货币的发展严格对立。

（三）特朗普2.0时期美国加密货币发展政策将以促发展为主

特朗普在第二次竞选期间曾多次表达对发展加密货币的支持态度。2024年7月，在美国纳什维尔比特币大会上，特朗普发表演讲并郑重承诺，若他重返白宫，美国政府不会抛售任何比特币，并会将比特币作为战略储备资产，他还将致力于确保美国在加密货币领域保持领先地位，将美国打造成为全球“加密货币之都”。 2024年12月5日，特朗普表示将提名保罗·阿特金斯在新政府中担任SEC主席，阿特金斯曾多次表达应放松数字资产监管的观点。

2024年共和党党纲是特朗普新政府加密货币发展政策取向的重要体现，新党纲将发展加密货币定位为“打造史上最伟大的经济体”的重要内容之一，明确提出“共和党将终止民主党非法且不符合美国精神的加密货币打击行动，反对创建中央银行数字货币。我们将捍卫比特币挖矿的权利，确保每个美国人都有权自主管理其数字资产，并在不受政府监控和控制的情况下进行交易”。2025年1月23日，特朗普签署《加强美国在数字金融技术领域领导力》的行政令，该行政令除再次强调共和党新党纲中有关加密货币的内容外，还明确提出要“促进和保护美元主权，包括采取切实举措促进合法且正当的美元稳定币在全球发展”，并要“在技术中立、建立新兴技术框架、决策透明以及明确监管边界的基础上，进行清晰且确定的监管”。

透过共和党新党纲和上述行政令可以看出，特朗普新政府涉及加密货币的政策除前述美国政府持有比特币、推进加密货币技术进步外，还将出现如下变化：一是监管模式调整，拜登政府时期加密货币领域的多头分散监管模式可能将不复存在，代之以SEC为主的监管模式，对加密货币交易所和交易平台的处罚（特别是对同一违规违法事项的重复处罚）将减少；二是中央银行数字货币（即数字美元）的创建工作将暂停，且拜登政府所提出的对数字美元相关事项进行研究的工作也会停止；三是数字资产交易成本将降低，特朗普政府预计降低甚至取消数字资产交易过程中的税费，进一步提高数字资产吸引力。

需要指出的是，特朗普新政府对加密货币放松监管，并不等于取消监管，对于经由加密货币渠道的显而易见的洗钱、诈骗、恐怖融资等违法行为，美国政府仍然会对其进行监管，避免对整体金融体系稳定产生较大冲击。

02

美国加密货币发展政策调整的原因分析

美国加密货币发展政策从以强监管为主向促发展为主转变是多种因素综合作用的结果，主要包括：

1. 美国加密货币行业持续发展促使美国政府调整加密货币政策方向

近年来，虽然加密货币价格大幅波动引发了一些风险事件，且SEC、CFTC等部门对加密货币行业的监管处罚力度逐步加大，但美国加密货币行业仍然得到持续发展。除市场规模不断扩大外，一方面是参与人数显著增加。Security.org的数据显示，截至2024年9月底，美国40%的成年人持有加密货币，这意味着约9300万美国民众持有一种或多种加密货币，较2023年同期提高10%，而2021年美国成年人持有加密货币的比例仅为15%。美国加密货币持有人数较快增加的一个重要原因是，美国加密货币交易的便利性较高，投资者除可以在专门的加密货币平台进行交易外，还可以在加密ATM上进行交易，Coinatmradar的数据显示，截至2025年1月11日，全球有38866台加密ATM处于运行状态，其中在美国运行的ATM占比达到81.3%，位居全球第一。另一方面是比特币“挖矿”算力显著增长。2021年9月，中国出台政策禁止以任何名义发展虚拟货币“挖矿”项目后，大量比特币矿工转移至其他国家，美国成为最主要的矿工转移目的地之一。根据Cambridge Bitcoin Electricity Consumption Index（CBECI）的数据，2022年底，美国比特币算力占全球的比重为16.8%，仅次于俄罗斯，位居全球第二。2024年底，美国比特币算力占全球的比重超过40%，其中Foundry USA作为全球最大的比特币矿池，其计算能力从2024年初的157EH/s大幅提高至2024年12月的280EH/s。美国比特币“挖矿”算力的提升，增强了其比特币供给能力，为扩大美国比特币交易、活跃加密货币市场奠定了重要基础。

在加密货币市场规模持续扩大、加密货币交易所和“挖矿”公司等机构对美国资本市场影响力不断增大，以及民众参与度不断提高的背景下，单纯的限制性监管政策已不能满足美国加密货币行业发展需要，转变政策思路、调整政策方向、推动加密货币行业尽早步入良性发展轨道，成为美国政府的必然选择。

2. 美国加密货币行业加大游说力度发挥了重要促进作用

近年来，面对美国SEC等监管部门不断加大的监管处罚力度，美国部分加密货币平台加大游说力度，以求监管部门减少出台针对加密货币的强监管政策，助力形成相对宽松的发展环境。行业层面，2017年，美国加密货币行业游说支出总额为250万美元，2021年和2022年分别提高至1154万美元和2557万美元，2023年前三季度达到1896万美元。企业层面，2017年，Coinbase和Biance Holdings的游说支出分别为8万美元和16万美元，2023年两家机构的游说支出分别大幅增加至290万美元和120万美元，同时期瑞波币（Ripple）的游说支出也显著增加，从5万美元增加至94万美元，其在2021年曾达到最高的112万美元（图2）。

图2 2017—2023年瑞波币游说支出情况 （万美元）

在加密货币行业大力游说下，部分针对该行业的监管政策力度被弱化，甚至政策本身被废除。2022年3月，SEC发布第121号员工会计公告（SAB121），要求为客户提供数字资产托管服务的金融机构在其资产负债表中反映这些资产，并充分披露相关风险。这一规定加大了美国金融机构开展数字资产托管业务的障碍，特别是银行业将被排除在加密市场之外。2024年5月，美国参议院推翻了这一规定，虽然同年7月美国众议院没有成功推翻这一规定，但美国国会对这一规定的支持力度明显下降，特朗普新政府上台后，2025年1月24日，美国SEC正式撤销了SAB121。

2024年美国新一届大选中，加密货币行业投入重金支持亲加密货币的人参选，根据美国联邦选举委员会（Federal Election Commission）的数据，加密货币行业相关的政治行动委员会和其他支持加密货币行业的组织筹集了超过2.45亿美元的资金。加密货币行业巨大的游说投入取得了成效，推动形成了对加密货币友好的新一届国会，根据Stand With Crypto的数据，2024年美国国会选举中，247位支持加密货币的候选人当选众议员，15位支持者当选参议员。

3. 共和党“小政府”的基本经济政策取向要求特朗普新政府转变加密货币发展政策

传统上，共和党在经济领域主张“小政府”，鼓励市场主体自由竞争，认为企业和个人在自由竞争的环境下才能够更好推进创新，促进资源优化配置和整体经济效率提升，并不断创造新的就业岗位，同时认为政府过多干预会破坏经济规律，扭曲市场价格信号，弱化市场机制作用，导致经济运行成本上升，降低经济效率等。共和党“小政府”的主张在经济政策上主要体现为主动降低国内企业与个人的税收水平，放松对企业和个人的监管等。相应地，这一主张体现在加密货币领域则要求特朗普政府放松对加密货币的监管，赋予加密货币“挖矿”企业、交易平台、金融机构和个人等市场主体在加密货币发行、交易以及衍生金融产品创新等相关领域更大的决策和发展自主权。

03

美国加密货币发展政策调整的潜在影响

美国加密货币发展政策调整不仅会直接影响该行业及部分相关领域的发展，且随着全球加密货币行业快速发展，其系统内的各种交易和产业日益复杂并相互关联，导致加密货币风险传播速度快且影响广泛（曹玉茹等，2024），政策调整的外溢效应也将给其他国家加密货币发展政策以及全球货币体系带来较大影响。

1. 美国及全球加密货币行业有望迎来一段时期的快速发展，美国也将维持其在加密货币领域的领先地位

目前，美国在全球加密货币领域总体居领先位置，而特朗普政府的支持政策为该行业发展做了以国家信用为基础的强力背书，各类资源将进一步向加密货币“挖矿”、交易、持有等环节及上下游相关领域集聚，美国加密货币领域的技术创新能力将进一步增强、货币交易规模将进一步增大、金融衍生品种类将进一步增多，并促进与之相关的算法、算力等的持续发展。同时，美国针对加密货币的监管政策体系预计也将进一步调整优化，形成一整套适合加密货币行业良性发展的政策制度体系，这又将进一步加快美国加密货币发展，维持其在全球加密货币领域的领先位置，助力实现特朗普在竞选阶段所提出的“使美国成为加密货币之都”的承诺。在美国的带动下，全球加密货币行业也将进入一个较快发展时期，加密货币在全球的接受度也将得到显著提升。

2. 一定程度改善美国政府资产负债状况，增强美国应对经济和金融风险的能力

战略储备资产是一个国家或地区政府、国际组织持有的关键性资产，在维护国家和全球经济金融稳定、提升经济安全、增强经济竞争力以及应对金融和经济危机等方面发挥着重要作用。美国发行的美元、美债等已成为其他经济体的重要储备资产，但其自身也持有一定种类和规模储备资产。美国财政部数据显示，截至2025年1月17日，美国官方储备资产规模为2377.23亿美元，其中特别提款权（SDRs）、外汇储备（包括欧元和日元）、国际货币基金组织（IMF）储备头寸和黄金的占比分别为69.9%、14.6%、10.9%和4.6%。

近年来，美国政府债务规模不断提高，2024年底达到36.22万亿美元，占美国当年GDP的比重为124%，较2023年同期高出1.3个百分点。美国政府巨额债务对美国经济的负面影响不断显现，不仅降低了美国经济增长稳定性，削弱了美国政府可持续运营能力，也一定程度损害了美元信用，特别是高额债务利息已成为美国政府的沉重负担。2024年美国政府债务净利息支出高达8820亿美元，首次超过国防支出，改善资产负债状况已成为美国政府的“必选项”。2024年7月，美国参议员辛西娅·卢米斯提出《美国比特币战略储备法案》，设想2025年开始，美国政府五年内购买100万个比特币。如果这一法案目标得以实现，在当前价格水平下，美国政府储备资产将大幅增加约1000亿美元，这将进一步增强美国应对经济和金融体系动荡的能力。

建立加密货币战略储备后，比特币等有望发挥类似黄金的作用，成为美国的重要资产，而比特币价格水平虽然仍会有波动，但预计中长期单价不会大幅低于10万美元，从这个角度来看，建立加密货币战略储备能够一定程度改善美国政府资产负债状况，减轻其债务违约压力。

3. 短期内加密货币作为资产的职能将进一步突出

严格意义上加密货币不属于货币，但从货币所具有的价值尺度、流通手段、支付手段和贮藏手段这四大职能来看，加密货币在当前的实际使用中或多或少地发挥了货币的上述职能，特别是以后三大职能居多。2024年5月，美国众议院通过了《21世纪金融创新与技术法案》，提出“数字资产”包括加密货币和实体、稳定币以及金融资产代币化，并给出了数字资产属于证券、商品等的判定框架；2025年2月，美国参议院提交了《GENIUS法案》，该法案将支付稳定币定义为一种用于支付或结算的数字资产（不属于“证券”）。上述两个法案虽然对数字资产是否属于证券的认定存在差异，但客观地看，“证券”本身即具有资产的特征，持有特定证券可以获得收益或者出现亏损等。从特朗普执政后的政策取向看，他并没有否定《21世纪金融创新与技术法案》，体现了其对该法案内容一定程度的认可。

加密货币发展至今，价格波动较大是影响市场主体持有加密货币的重要原因，也制约了加密货币作为资产职能的发挥。随着美国加密货币监管政策进一步优化，之前因监管处罚政策出台而导致的加密货币价格大幅下跌的情况将会减少，加之加密货币发展促进政策将加密市场参与主体增多、加密货币金融衍生品创新发展、美国建立加密货币战略储备等因素不断起作用，市场供求将进一步完善加密货币价格形成机制，其价格大幅波动预计将得到缓解。相应地，加密货币作为一项资产的职能将愈发凸显，也即市场主体视加密货币为一项资产而加以持有，并期待实现保值增值。

4. 美国对国际货币体系发展的主导作用或将巩固和进一步强化，全球战略储备资产格局将有较大调整

二战后，美国主导建立了布雷顿森林体系，以及IMF、世界银行等国际金融机构，并推动建立了国际金融领域的规则制度，美国在国际货币体系中的主导地位也持续至今，美元作为美国核心利益之一，在发挥国际支付结算、计价和储备职能等方面长期居全球领先地位。近年来，全球“去美元化”有所抬头，美元国际地位出现一定下滑，以储备货币为例，IMF“官方外汇储备货币构成（COFER）”数据显示，2024年第三季度美元占比为57.39%，相比2016年第一季度的65.46%下降8.07个百分点。

美国总统特朗普在其竞选纲领中明确提出要“维持美元的国际地位”，这一表态一方面表明美国对美元国际地位下滑的担忧，想要避免因美元国际地位进一步下滑而动摇美国的核心利益，另一方面也向国际社会传递出美国应当继续主导国际货币体系发展的信号，如特朗普上台后多次表示，将对不使用美元的国家征收100%的关税。特朗普政府大力发展加密货币，特别是推动建立加密货币战略储备、发展美元稳定币，一个重要目标是巩固和保持美国在全球加密货币领域的领先优势，并借此实现数字经济时代美国继续主导国际货币体系发展的目标。

美国建立加密货币战略储备，标志着数字资产正式成为其官方储备资产，全球货币体系多元化进程有望加快。与此相对应，全球储备资产格局可能出现显著调整，在美国建立加密货币战略储备资产的示范效应影响下，更多国家或将考虑乃至正式将加密货币列入储备资产，比特币等有望成为继黄金、SDR、外汇储备之后的又一重要储备资产。有关研究显示，当比特币单价分别为50万美元、100万美元和150万美元时，全球比特币市值将分别达到全球黄金市值的一半、与黄金市值持平以及达到全球主权债务的一半，比特币在全球储备资产中的份额将进一步提高。

与此同时，国际货币治理体系将迎来新一轮调整，各国有可能推出各自的加密货币战略储备政策制度体系，同时，促进加密货币发挥储备资产职能的新机构将不断出现，围绕加密货币作为储备资产的一系列国际间磋商协调机制也将逐步建立和完善。在这一过程中，预计美国将充分利用其现有国际货币体系的在位优势、在建立加密货币战略储备中积累的有益经验以及其在加密货币发展中的监管制度创新、技术创新、金融衍生品创新、运营模式创新等优势，引领新一轮国际货币治理体系调整，形成于其有利的新的国际储备资产制度安排，而促进美元稳定币的全球发展也有助于进一步扩大美元稳定币在跨境贸易中的使用，能够为美元开辟新的流通渠道，进一步巩固美元在国际货币体系中的主导地位。

5. 美国加密货币发展内在稳定性不足可能引发新的风险

加密货币的持续发展既需要政策的有力支持，也需要市场主体的积极参与，而对未来的良好预期是影响市场主体交易并持有加密货币的关键因素之一。从短期来看，美国加密货币发展放松监管是大势所趋，但在新监管体系尚未完全建立的情况下，放松监管可能会导致加密货币平台及相关机构的投机和违规违法行为加剧，从而产生新的不可预料的风险，而特朗普本人及其家族成员参与加密货币业务将加大市场对美国加密货币发展政策客观性的疑虑，进而影响市场主体对加密货币发展前景的乐观程度和持有意愿。2025年3月8日，Data for Progress在美国所做的一项民意调查显示，51%的受访者反对建立比特币等在内的加密资产战略储备，仅有34%的受访者支持特朗普实施这一计划，其中民主党和共和党的反对率分别达到59%和40%，这表明特朗普政府的加密货币发展政策并没有获得美国民众的绝对支持，能否顺利实施仍然存在一定不确定性。从中长期来看，美国执政党的更迭可能是影响美国加密货币发展的重大因素，今后民主党如果重新赢得大选，其或将再次回归强监管的发展政策，政策的大幅摆动将对加密货币行业的长期平稳发展产生影响。

04

中国面对挑战的应对举措

目前来看，美国加密货币发展政策调整短期内对我国的影响较为有限，但中长期挑战应予以高度重视，我国需要提前谋划，统筹做好应对工作。

（一）对中国的挑战

1. 短期内因比特币价格波动而导致的金融动荡风险可能加大

来自美国政府的背书有力促进了2024年比特币价格大幅上涨，加之特朗普政府一系列支持加密货币发展的表态和政策举措，使市场主体对加密货币的未来发展普遍看好，将吸引更多投资者进入加密货币行业。受此影响，我国部分资金可能会绕过监管，通过地下钱庄等渠道购买加密资产，加大我国跨境流动资金监管压力。从中长期看，加密货币价格难以维持2024年的大幅上涨态势，预计将在波动中逐步上涨，短期内仍然存在下调的可能，如2025年3月20日，比特币单价为83902美元，较2024年最高点时下降了21.8%。加密货币价格阶段性下跌容易引发持有者爆仓的风险事件，有数据显示，我国比特币及其他加密货币持有人数可能达到1200万，比特币等加密货币价格回调将使这一群体爆仓风险加大，进而波及我国金融体系的总体稳定，对此需高度重视。

2. 加大人民币国际化压力

近些年来人民币国际化取得较大进展，人民币作为支付结算、计价和储备货币，在国际市场的比重总体得到较大提升，但与美元、欧元相比还存在一定差距。IMF数据显示，截至2024年第三季度，美元、欧元、日元、英镑以及人民币在官方储备资产中的占比分别为57.39%、20.02%、5.82%、4.97%以及2.17%。美国建立加密货币战略储备将产生示范效应，其他国家或将效仿美国将比特币等加密货币纳入自身储备，受此影响，包括人民币在内的其他资产在储备资产中的比重可能降低。与此同时，比特币成为储备资产也有助于推动各国在国际贸易与投资活动中采用比特币作为支付结算手段，对人民币和其他货币发挥国际货币职能产生一定挤出效应，从而加大人民币国际化挑战。

3. 我国在全球数字货币领域面临的竞争压力加大

全球数字货币发展主要沿着两条路径展开，一是由货币当局发行的法定数字货币，如数字人民币等。二是由私人或机构发行的加密货币，也称为私人数字货币，主要包括两大类：第一类是以比特币为代表的加密货币，其价格不与其他资产挂钩；第二类是稳定币，此类加密货币基于法定货币等资产抵押发行。目前，全球稳定币超过95%为美元稳定币，截至2024年11月，稳定币总市值接近2000亿美元（沈建光和朱太辉，2024）。从目前趋势看，未来较长一段时间，法定数字货币与私人数字货币并存的发展格局不会改变，但哪种数字货币最终能居主导地位仍存在不确定性。放眼全球，特朗普政府大力支持加密货币发展将为全球私人数字货币注入新发展动力；2024年12月31日欧盟的《加密资产市场监管框架》（MiCA）全面生效，为在欧盟范围内建立统一清晰的加密资产监管框架奠定了基础；新加坡政府积极支持加密货币发展，2020年1月颁布《支付服务法》（PSA），将各种支付活动（包括数字支付代币服务）归入统一的监管框架，2024年全年，新加坡金融管理局（MAS）共发出13张主要付款机构执照（Major Payment Institution License）给加密货币行业，越来越多的国家参与私人数字货币发展，有助于提升私人数字货币在全球数字货币中的比重与影响力。我国法定数字货币发展居全球前列，数字人民币试点五年来，取得了较大进展，截至2024年7月，数字人民币各类应用终端累计开立个人钱包1.8亿个，试点地区累计交易金额达7.3万亿元，全国范围内数字人民币线上线下应用场景突破2000万个，但在私人数字领域，由于比特币存在洗钱、恐怖融资、价格大幅波动等风险，我国目前仍对其进行较为严格的管制。在上述背景下，如何在继续推动数字人民币发展的同时，主动参与全球私人数字货币发展进程，并实现风险控制与影响力提升的总体平衡，对我国而言是一项重要挑战。

（二）中国应对

1. 做好全球加密货币发展跟踪工作

针对当前美国及全球加密货币发展加快的趋势，我国要密切关注这一领域的新变化，做好对加密货币领域前沿技术进展以及加密货币“挖矿”、流通与交易、价格水平变化、发展和监管政策调整等的跟踪工作，为准确研判全球加密货币发展趋势及对我的影响奠定坚实基础。

2. 适度调整我国加密货币发展思路

在推动数字人民币继续发展、保持数字人民币主体地位的同时，我国可以逐步放松对比特币等加密货币发展的限制，避免因国际市场上加密货币发展加快而放缓甚至停止数字人民币的发展。尽快对放松加密货币发展限制的潜在影响进行综合评估，推动加密货币发展所需的立法、监管等领域的法律法规调整。

3. 在特定地区试点逐步恢复和放开加密货币发展

我国部分地区在加密货币发展中曾积累了一定基础，基于此，可以在综合考虑全球加密货币发展总体态势、我国各地能源资源禀赋、金融基础条件以及总体风险等因素的基础上，在我国特定地区开展试点，逐步恢复比特币“挖矿”、交易等业务，稳步放松对我国居民和机构交易、持有加密货币的限制；允许符合条件的机构探索发行加密货币并参与国际市场交易。充分发挥香港在我国加密货币发展中的引领作用，支持将香港打造成为具有国际一流竞争力的加密货币中心。

4. 切实做好风险防范工作

摸清我国居民参与加密货币交易、持有加密货币的人数以及持有规模等总体信息，做到心中有数。吸收借鉴美国、欧盟等经济体加密货币监管的有益经验，结合我国实际制定并逐步完善加密货币监管政策体系，推动建立跨境监管合作机制，加强对加密货币相关的跨境资金流动监测，携手防范和减轻加密货币领域风险对国际金融市场的冲击；共同打击加密货币领域的违法犯罪活动，切实维护我国居民和机构合法权益。

5. 主动参与加密货币全球治理，积极发出“中国声音”

当前，各经济体加密货币发展的政策、制度主要限定在本国或本地区范围内，随着全球加密货币市场规模进一步扩大，跨境交易进一步增多，差异化的发展政策可能引发广泛的跨国套利，需要各国携手推动形成国际层面的规则、标准、监管等。我国需要主动参与全球加密货币治理进程，坚持推进多边治理框架构建，促进不同经济体之间加密货币规则、管理、标准的对接，推动形成符合绝大多数国家利益与诉求的全球加密货币治理体系。

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